长期以来，经济学家都把贫 困当成一个大的社会政策问题来 研究，但是，到了 19世纪末，人 们开始越来越担心工人失业的问 题。起初，人们认为，失业问题 是由疾病或者是工人自身的问题 如懒惰、生理缺陷或者职业道德 的缺失等造成的。也就是说，失 业不是社会问题导致的，而是由 工人自身的问题导致的，他们出 于一些原因不能参加工作。很明 显，当时人们认为，失业并不是 一个需要公共政策关注的问题。
1909年，英国社会活动家比 阿特丽斯•韦布发表了《少数派 报告》。这是第一个提出福利 国家概念和政策的文件，文件宣 称“部长应该承担起组织国家劳 动力市场，防止失业或使失业最 小化的责任”。“非自愿失业” 这个概念第一次出现了，与此同 时，人们也渐渐意识到，造成失 业的原因并不是劳动者本身的缺点，而是劳动者控制能力之 外的周围的经济情况。
